2009-09-03
Dr hab. Adam Jedliński, profesor prawa cywilnego, przewodniczący Rady Nadzorczej Krajowej SKOK przedstawia uwagi do projektu nowej ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

Obecnie obowiązująca ustawa o spółdzielczych kasach została uchwalona w 1995 r. Kasy istnieją zresztą dłużej, od 1992 r. kiedy to powstała w Polsce pierwsza kasa, jeszcze na podstawie art. 39 ustawy o związkach zawodowych  z 1990 r. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów.

Od początku toczyły się prace nad kompleksową, całościowo regulującą działalność kas ustawą, która została uchwalona w 1995 r. Na podstawie ustawy o związkach zawodowych kasy powstawały jako spontaniczny ruch społeczny, tworzone były głównie w zakładach pracy z inicjatywy związków zawodowych, przede wszystkim „Solidarności". Ustawa zaś z 1995 r. przekształciła ten ruch społeczny w sprawny, zorganizowany, nowoczesny i powszechny system. Ustawa ta została bardzo wysoko oceniona przez ekspertów z dziedziny prawa spółdzielczego, a jej recenzentami byli wybitni naukowcy (prof. Krzysztof Pietrzykowski, prof. Jan Kosik, dr hab. Małgorzata Wrzołek-Romańczuk). Od połowy lat 90-tych następowała też stała implementacja regulacji dotyczącej kas do innych ustaw, zyskiwały one coraz trwalsze miejsce w polskim systemie prawnym. Warto podkreślić, że ustawa o spółdzielczych kasach przez wiele lat praktycznie nie wymagała nowelizacji, pomimo że ogromna większość ustaw w Polsce jest stale nowelizowana lub zastępowana nowszymi (nie zawsze lepszymi) aktami prawnymi. 

Najlepszym sprawdzianem jakości ustawy jest jej funkcjonowanie w praktyce i urzeczywistnienie zakładanych przez ustawodawcę celów ustawy. Ustawa o spółdzielczych kasach z 1995 r. w pełni zdała ten egzamin. Na podstawie jej przepisów powstał system instytucji finansowych, obsługujących prawie dwa miliony członków. Skoro z reguły do kasy zapisuje się jeden z członków rodziny, a pośrednio z jej usług korzystają wszyscy jego najbliżsi, można powiedzieć, że z usług kas korzystają dwa miliony gospodarstw domowych. 

Kasy działają w 97 krajach świata. Otaczane są zwykle opieką i wspierane przez państwa, w których działają (nawet tam gdzie osiągają tak wielkie rozmiary jak w Stanach Zjednoczonych, w których do kas należy prawie 90 mln ludzi, kasy są zwolnione z opodatkowania). Polska także jako jedno z największych osiągnięć swych negocjacji akcesyjnych poprzedzających przystąpienie do Unii Europejskiej uzyskała wyłączenie polskich kas spod Dyrektywy Bankowej (por. J. Bielecki, Największy sukces negocjacji,  Rzeczpospolita z dnia 31 października/1 listopada 2000r.). Podobne wyłączenie uzyskały także inne kraje Unii Europejskiej dla swoich unii kredytowych (np. Irlandia, w której do kas należy prawie 3 mln. członków). Jest ono uzasadnione tym, że spółdzielcze kasy, powstające jako zrzeszenia ludzi, a nie kapitału nie mogą z istoty rzeczy podlegać regulacjom tożsamym z tymi, które dotyczą banków, poddanie ich takim regulacjom oznaczałoby zahamowanie rozwoju kas. Dlatego też nie jest zrozumiałe dlaczego nowy projekt ustawy o spółdzielczych kasach zmierza do rezygnacji przez Polskę z tego dobrodziejstwa i wprowadzenia regulacji hamującej dynamiczny rozwój polskich kas i to wbrew warunkom stwarzanym przez prawo Unii Europejskiej.   Wspólnota Europejska odejmuje szereg działań zmierzających do wyjścia z kryzysu finansowego, jednak w żadnym razie nie zakładają one obejmowania unii kredytowych wymaganiami Dyrektywy Bankowej 48/2006/WE.  

Kasy działają na całym świecie, w tym w Unii Europejskiej, w oparciu o wspólne zasady, w formie spółdzielni, różnie są nazywane, jednak zwykle noszą nazwę unii kredytowych (credit unions). Odbudowa polskiego systemu unii kredytowych na podstawie ustawy z 1995 r. została uznana za największy sukces w historii światowego ruchu credit unions, a polska ustawa za jedną z najlepszych ustaw wśród aktów prawnych regulujących działalność unii kredytowych na świecie.  Dowodem uznania tego sukcesu jest wybór Grzegorza Biereckiego, Prezesa zarządu Krajowej SKOK na Wiceprzewodniczącego Światowej Rady Związków Kredytowych (World Council of Credit Unions). Międzynarodowe Zasady Spółdzielcze, które znajdują zastosowanie do mających spółdzielczy charakter unii kredytowych, zakładają samorządność i niezależność spółdzielni od państwa (podobnie jak w przypadku związków zawodowych). Zasadę tą wyraża również prawo polskie. W okresie stalinowskim, a potem w okresie stanu wojennego zasady te doznawały rażących naruszeń, gdy spółdzielnie „upaństwawiano", uzależniając je i podporządkowując organom władzy państwowej.  Te naruszenia spowodowały uraz wielu Polaków do zaangażowania się w spółdzielczą formę gospodarowania, podczas gdy w Europie i na świecie, szczególnie w krajach skandynawskich, ta forma działalności cieszy się coraz większym zainteresowaniem. Wszędzie działalność spółdzielcza oparta jest bowiem na zasadach solidarności i samopomocy. W Polsce najszybciej rozwijającą się gałęzią spółdzielczości , w której następuje wzrost liczby członków, placówek i aktywów są spółdzielcze kasy, ruch SKOK jest lokomotywą spółdzielczości. Rozwój tej dziedziny spółdzielczości jest przy tym niezwykle dynamiczny, o ile  inne firmy sektora finansowego dokonują redukcji zatrudnienia, spółdzielcze kasy nadal tworzą nowe miejsca pracy, których liczba sięga już niemal 8.000. To właśnie spółdzielcze zasady gospodarowania, wypraktykowane w światowym ruchu unii kredytowych, uchroniły polskie SKOK przed skutkami kryzysu finansowego, który boleśnie dotknął wszystkie inne instytucje finansowe. Spółdzielcze kasy wyszły z niego obronną ręką i to pomimo niechęci części mediów i polityków.   

Trzeba też podkreślić, że po 1989 r. ogłoszono upadłość łącznie 138 banków, w tym 94 po 1995 r. Na rzecz klientów tych 94 banków BFG dokonał wypłaty 814 mln. zł, a wypłaty z tytułu zwrotu depozytów złożonych w bankach, które okazały się niewypłacalne objęły 319 tysięcy osób (dane wg Sprawozdania Bankowego Funduszu Gwarancyjnego). System ochrony oszczędności w spółdzielczych kasach został utworzony bez żadnej pomocy publicznej, wyłącznie z inicjatywy spółdzielczych kas zrzeszonych w Kasie Krajowej, z udziałem Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK. Cały zysk Kasy Krajowej jest zgodnie z obowiązującą ustawą i zasadą niezarobkowej działalności spółdzielczych kas i Kasy Krajowej, przeznaczany na Fundusz Stabilizacyjny Kasy Krajowej. Działalność Kasy Krajowej i  TUW SKOK zapewniły, że żadna kasa nie stała się niewypłacalna i żaden z członków SKOK, w całym okresie funkcjonowania kas, nie utracił złożonych w SKOK depozytów.

Zdziwienie musi budzić, że w okresie kryzysu finansowego próbuje się zmienić coś co dobrze funkcjonuje i że grupa posłów wnosi kolejny już projekt zastąpienia tej dobrze funkcjonującej ustawy, zapewniającej stały i bezpieczny rozwój kas nowa ustawą, która może budzić  wątpliwości nie tylko z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, ale również z punktu widzenia bezpieczeństwa działalności SKOK. Trzeba wskazać, że powszechnie uznawaną zasadą dobrego tworzenia prawa jest zasada minimalizacji ingerencji prawotwórczej, zasada w myśl której ustawodawca winien ingerować w system prawny poprzez jego zmianę tylko wtedy, gdy taka ingerencja jest konieczna. Nasuwa się tu kilka pytań. Jakie zjawiska społeczne decydują o konieczności takiej ingerencji? Jeżeli przyczyną tej ingerencji ma być obawa ustawodawcy o przyszłe bezpieczeństwo systemu SKOK w zmieniającej się sytuacji na światowym rynku finansowym i wola wzmocnienia tego bezpieczeństwa poprzez wprowadzenie nadzoru państwowego nad działalnością SKOK, dlaczego ustawodawca nie proponuje zmiany sprawdzonej ustawy o spółdzielczych kasach poprzez uzupełnienie jej o nadzór państwowy nadbudowany nad samorządowym, spółdzielczym nadzorem Kasy Krajowej? Dlaczego proponuje się zastąpienie całej ustawy z 1995 r. nową ustawą tylko po to by zmienić regulację dotyczącą nadzoru, w sytuacji gdy nie zachodzi potrzeba zmiany regulacji organizacji i działalności SKOK? Dlaczego projektodawcy proponują, w okresie kryzysu finansowego, zburzenie sprawnego, wypróbowanego w praktyce systemu nadzoru nad działalnością spółdzielczych kas i zastąpienie go nowym, który z samej konstrukcji jest mniej efektywny?  Należy tu podkreślić, że zaproponowany w projekcie model nadzoru, zakładający rozdzielenie funkcji  kontroli i nadzoru i pozbawienie Kasy Krajowej wszelkich kompetencji nadzorczych może prowadzić do istotnego osłabienia efektywności nadzoru nad działalnością spółdzielczych kas (Kasa Krajowa, w przypadku wykrycia nieprawidłowości w toku prowadzonej kontroli będzie składać do Komisji Nadzoru Finansowego pisemny wniosek wraz z uzasadnieniem o zastosowanie środka nadzoru, podjęcie zaś decyzji w tym przedmiocie przez KNF będzie następowało w terminach właściwych dla działalności tej instytucji, sięgających nawet kilku miesięcy, co może prowadzić do nieprzewidywalnej eskalacji naruszeń i ich skutków). Czy zjawiskiem społecznym, które stało się przyczyną takiej inicjatywy ustawodawczej jest niezadowolenie niektórych działaczy dwóch spółdzielczych kas spowodowane - w ich ocenie - nadmierną uciążliwością nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową? Czy naprawdę interesy kilku osób mogą stanowić uzasadnienie tak głębokiej i ryzykownej ingerencji ustawodawczej w działalność systemu instytucji finansowych obsługujących kilka milionów ludzi? Przecież nawet zadośćuczynienie ich postulatom mogłoby nastąpić - bez narażania systemu finansowego na ryzyko - poprzez wprowadzenie instytucji odwołania od rozstrzygnięć nadzorczych Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na problem adekwatności nadzoru nad działalnością instytucji finansowych, która jest jedną z podstawowych zasad prawa Unii Europejskiej. Rozmiar nadzoru publicznego winien być adekwatny do rozmiaru nadzorowanej działalności, do rozmiaru uprawnień nadzorowanej instytucji. Projekt przewiduje niezwykle daleko idące kompetencje nadzoru państwowego wobec spółdzielczych kas, w wielu miejscach znacznie dalej idące niż w przypadku banków, podczas gdy zakres działalności spółdzielczych kas pozostaje równie mocno ograniczony w stosunku do zakresu działalności banków jak na gruncie ustawy z 1995 r. Takie rozwiązanie niewątpliwie narusza zasadę adekwatności nadzoru.

Dotychczasowy system nadzoru nad działalnością spółdzielczych kas działał niezawodnie w tym znaczeniu, że nigdy nie doszło do niewypłacalności spółdzielczej kasy, nigdy żaden z członków SKOK nie znalazł się w takiej sytuacji, aby nie uzyskał wypłaty w całości zgromadzonych w kasie depozytów. Wejście w życie projektowanej ustawy o spółdzielczych kasach, burzącej dotychczasowy sprawnie działający system nadzoru spółdzielczego, oznaczać będzie przeniesienie na Państwo całkowitej odpowiedzialności za niezawodność nowego systemu nadzoru, oddającego kompetencje nadzorcze wyłącznie w ręce Komisji Nadzoru Finansowego.

Pytania te stają się szczególnie istotne w sytuacji gdy nastąpiło - wobec rażących wad legislacyjnych projektu nowej ustawy o spółdzielczych kasach, zawartego w Druku Sejmowym nr 650 , w szczególności jego oczywistych niezgodności z Konstytucją  zakończenie prac nad tym projektem poprzez jego „porzucenie" i wniesienie nowego projektu, zawartego w Druku Sejmowym nr 1876, który znów nie jest wolny od bardzo poważnych wad. Wnioskodawcy zapowiedzieli w stosunku do tego Projektu usunięcie jego zasadniczej niezgodności z Konstytucją, polegającej na wprowadzeniu instytucji przymusowego przekształcenia spółdzielczej kasy, której fundusze własne przekroczą 10 mln. euro w bank spółdzielczy lub jej przymusowego podziału.  Jednakże zapowiadana autopoprawka jest znów jedynie pozornym rozwiązaniem zaistniałego problemu. Wnioskodawcy bowiem proponują wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym spółdzielcza kasa mogłaby nie ulegać podziałowi ani przekształceniu w bank jeżeli osiągnie (bez okresu przejściowego) współczynnik wypłacalności wynoszący co najmniej 8%. Takie rozwiązanie, aby spółdzielcza kasa rzeczywiście mogła z niego skorzystać, musiałoby zakładać wprowadzenie co najmniej kilkuletniego okresu przejściowego, pozwalającego spółdzielczej kasie na systematyczne budowanie takiego współczynnika wypłacalności (w przypadku banków spółdzielczych ustawodawca przewidział dziesięcioletni, w praktyce prawie dwunastoletni,  okres budowy kapitału). Budowanie takiego współczynnika będzie musiało następować kosztem ograniczenia działalności kasy. Wprowadzenie jednak takiego wymogu do spełnienia od razu, z chwilą wejścia ustawy w życie, oznacza że jest on niemożliwy do spełnienia, więc kasa zmuszona jest ulec podziałowi lub przekształcić się w bank (przy tym projekt nie przewiduje przyznanie kasom przywilejów bankowych, np. podatkowych, które istotnie ułatwiają bankom budowanie kapitału) . Ogromne wątpliwości powstają także na gruncie regulacji dotyczącej dalszego funkcjonowania stworzonego na mocy norm ostrożnościowych Kasy Krajowej z udziałem Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK systemu ochrony oszczędności, zgromadzonych w spółdzielczych kasach. Te wady projektów nasuwają kolejne pytanie. W przypadku ustaw, które nie mają charakteru ściśle technicznego, ale charakter ustrojowy (a taki niewątpliwie charakter ma projekt nowej ustawy o spółdzielczych kasach), w charakterze eksperta w toku prac legislacyjnych występuje autor takiego projektu, specjalista w odpowiedniej dziedzinie prawa. W toku prac legislacyjnych nad jednym i drugim projektem wnioskodawcy nie zaprosili w charakterze eksperta żadnego z uczonych, zajmujących się prawem spółdzielczym, nikt też nie przyznał się do ojcostwa projektów.  

Ważna staje się kwestia odpowiedzialności za skutki tego projektu. Poseł J. Palikot napisał na swoim blogu, że „SKOK-i mają całkiem niezły wynik za 2008 rok" i że „wychodzi na to, że na kryzysie najbardziej zyskują SKOK-i, które dodatkowo chcą się wizerunkowo odciąć od banków" oraz że jego „pomysł jest prosty. Wyjść z inicjatywą objęcia SKOK-ów nadzorem bankowym - ustawa leży w Komisji, u posła Neumana. Wymaga tylko zaostrzenia  - argumentując to koniecznością nadzoru nad wszystkimi instytucjami finansowymi w kraju, zwłaszcza w dobie kryzysu". Spółdzielcze kasy rzeczywiście skutecznie stawiły czoło kryzysowi finansowemu, odnotowując w roku 2008 i pierwszych miesiącach roku 2009 dalszy wzrost liczby członków (z 1.669.000 na koniec 2007 r. do 1.919.000 na koniec kwietnia 2009 r. ) i aktywów (z 7.324.988 tys. zł na koniec 2007 r. do 10.637.738 tys. zł na koniec kwietnia 2009 r.), a także liczby oddziałów (z 1.663 na koniec 2007 r. do 1.773 na koniec kwietnia 2009 r.).  Trudno jednak wyobrazić sobie aby racjonalny ustawodawca dokonywał przyjęcia nowej ustawy tylko po to aby zniweczyć sukces wybranej kategorii podmiotów świadczących usługi finansowe i odebrać osobom korzystającym z ich usług poczucie bezpieczeństwa.

Powstaje więc pytanie czy uzasadnione jest przyjęcie przez Państwo tak ogromnej odpowiedzialności i tak wielkiego ryzyka w sytuacji kryzysu finansowego, gdy wszelkie zidentyfikowane potrzeby ingerencji ustawodawczej mogą być zrealizowane w sposób bezpieczny i efektywny poprzez zmianę obowiązującej ustawy o spółdzielczych kasach, przewidującą uzupełnienie dotychczasowego sprawnego nadzoru spółdzielczego nad działalnością SKOK o nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością Kasy Krajowej?

dr hab. Adam Jedliński, profesor prawa cywilnego, przewodniczący Rady Nadzorczej Krajowej SKOK

Nadesłał: ap